Региональное
Законодательство
Хабаровского края

Решение Хабаровского краевого суда от 16.06.2015 по делу N 3-35/2015 <О признании недействующим подпункта 4 пункта 11 Положения о пункте временного размещения, организованном для размещения граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке, утв. постановлением Правительства Хабаровского края от 25.07.2014 N 243-пр >

ХАБАРОВСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 16 июня 2015 г. по делу № 3-35/2015

Хабаровский краевой суд в составе председательствующего судьи Мороз И.Г., при секретаре К., с участием прокурора Блудова И.А., представителя заинтересованного лица Правительства Хабаровского края Ш., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании противоречащим законодательству и недействующим подпункта 4 пункта 11 Положения о пункте временного размещения, организованном для размещения граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 25 июля 2014 года № 243-пр "Об организации работы по обеспечению временного социально-бытового обустройства граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке и находящихся в пунктах временного размещения" (в редакции постановления Правительства Хабаровского края от 07.02.2015 г. № 21-пр),

установил:

Постановлением Правительства Хабаровского края от 25 июля 2014 года № 243-пр "Об организации работы по обеспечению временного социально-бытового обустройства граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке и находящихся в пунктах временного размещения" (далее - Постановление № 243-пр) утверждено Положение о пункте временного размещения, организованном для размещения граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке (далее - Положение о ПВР). Постановление опубликовано на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru 25.07.2014, в "Собрании законодательства Хабаровского края" 12.08.2014 г. № 7 (часть II).
Постановлением Правительства Хабаровского края от 07.02.2015 г. № 21-пр, опубликованном на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru 09.02.2015 г., пункт 11 Положения о ПВР дополнен подпунктом 4, согласно которому граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживавшие на территории Украины, прибывшие на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке (далее - граждане Украины), обязаны в период пребывания в пункте временного размещения (далее - ПВР) принять меры, направленные на урегулирование своего статуса на территории Российской Федерации, получить необходимые разрешительные документы в зависимости от цели и продолжительности своего пребывания в Российской Федерации.
Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании противоречащим законодательству и недействующим с момента вступления решения в законную силу указанного подпункта 4 пункта 11 Положения о ПВР.
В обоснование заявленных требований прокурор указал, что фактически с учетом положений пункта 1 (1) Положения о ПВР, оспариваемой нормой органом власти субъекта Российской Федерации установлен срок (в течение 30 суток со дня, следующего за днем размещения в ПВР) исполнения гражданами Украины обязанности по урегулированию своего статуса на территории Российской Федерации и получения соответствующих разрешительных документов. Вместе с тем, в силу части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, статьи 3 Федерального закона от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" только федеральным законодателем могут быть урегулированы отношения, связанные с определением правового статуса иностранного гражданина, в том числе документальным подтверждением этого статуса.
Исходя из положений Соглашения от 16.01.1997 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины, гражданин Украины вправе в течение 90 дней со дня прибытия на территорию Российской Федерации не принимать мер к урегулированию своего статуса, считается законно находящимися на территории Российской Федерации в случае наличия у него миграционной карты, а также одного из документов, определенных приложением № 2 к Соглашению.
Составной частью нормативной базы, регулирующей права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, является Федеральный закон от 19.02.1993 г. № 4528-1 "О беженцах" (далее - Закон о беженцах), которым определен исчерпывающий перечень случаев, когда субъект Российской Федерации может осуществлять правовое регулирование вопросов статуса беженцев и вынужденных переселенцев. Определение правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке не входит в компетенцию субъекта Российской. Федерации.
Кроме того, в соответствии с подпунктом 1 пункта 3 Положения о ПВР для проживания в ПВР граждане Украины представляют его администрации письменное заявление о размещении в ПВР в произвольной форме, а также соответствующее направление на размещение в ПВР, выданное Управлением Федеральной миграционной службы по Хабаровскому краю и документы, удостоверяющие личность заявителя и членов семьи заявителя, прибывших с ним совместно на территорию Хабаровского края. Таким образом, до размещения в ПВР гражданами Украины уже приняты меры, направленные на урегулирование своего статуса.
Оспариваемая норма также не отвечает критерию формальной определенности правовой нормы, поскольку не указывает, какие конкретно меры, направленные на урегулирование своего статуса, требуется принять гражданам Украины, какие необходимые разрешительные документы получить.
В судебном заседании прокурор Блудов И.А. заявленные требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении.
Представитель Правительства Хабаровского края Ш. заявленные требования не признала по тем основаниям, что оспариваемая норма принята Правительством края в пределах предоставленных полномочий, воспроизводит положения федерального законодательства.
Меры поддержки в виде размещения в ПВР предоставляются только лицам, ходатайствующим о признании беженцем либо получении временного убежища, соответственно расходы Хабаровского края на содержание граждан Украины в ПВР возмещаются только на эту категорию лиц.
Статьей 4 Федерального закона от 19.02.1993 г. № 4528-1 "О беженцах" предусмотрена необходимость обращения лица, заявившего о желании быть признанным беженцем, с соответствующим ходатайством в федеральный орган власти.
Временными правилами предоставления временного убежища на территории Российской Федерации гражданам Украины и лицам без гражданства, постоянно проживавшим на территории Украины, прибывшим на территорию Российской Федерации в поисках убежища, в упрощенном порядке, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 22.07.2014 г. № 690, предусмотрена подача гражданами Украины заявления о предоставлении временного убежища в территориальный орган Федеральной миграционной службы или его структурное подразделение.
В силу пункта 5 Правил предоставления в 2015 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов на финансовое обеспечение мероприятий по временному социально-бытовому обустройству граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке и находящихся в пунктах временного размещения, являющихся приложением к Постановлению Правительства РФ от 26.12.2014 г. № 1502 (далее - Правила предоставления межбюджетных трансфертов) предоставление иных межбюджетных трансфертов осуществляется при выполнении субъектами Российской Федерации, в том числе, условия о наличии списков граждан Украины и лиц без гражданства с указанием фактической продолжительности пребывания (дней) на территории Российской Федерации и информации о постановке на миграционный учет в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, субъекты Российской Федерации; должны предпринимать меры, направленные на необходимость получения гражданами Украины документов в зависимости от цели и продолжительности своего пребывания в Российской Федерации, а обязанность по принятию гражданами Украины мер, направленных на урегулирование ими своего статуса, получению необходимых документов, возложена на них федеральными нормативными правовыми актами.
Доводы прокурора о формальной неопределенности и неисполнимости оспариваемой нормы не соответствует действительности, поскольку в силу закона, граждане Украины, находящиеся в ПВР, обязаны подать заявление или о признании их беженцами, или о предоставлении временного убежища и получить соответствующие документы.
Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктом "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина.
Согласно статьям 71, 76 Конституции Российской Федерации такое регулирование осуществляется, как непосредственно основным законом страны, так и принимаемыми федеральными конституционными и федеральными законами.
Согласно части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Аналогичная норма содержится в статье 4 Федерального закона от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 115-ФЗ).
В соответствии со статьей 3 Федерального закона № 115-ФЗ законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из данного Федерального закона и иных федеральных законов. Наряду с этим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется международными договорами Российской Федерации.
Предметом правового регулирования оспариваемого Постановления № 243-пр являются правоотношения в области организации социально-бытового обустройства граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке в 2014 - 2015 годах и находящихся в пунктах временного размещения.
На указанные правоотношения распространяется законодательство о беженцах, которое в силу положений преамбулы Закона о беженцах состоит из настоящего Федерального закона, законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Правительством Российской Федерации принят ряд актов, регулирующих организацию пребывания на территории Российской Федерации граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке в 2014 - 2015 годах.
Согласно пункту 3 постановления Правительства РФ от 22.07.2014 г. № 690 "О предоставлении временного убежища гражданам Украины на территории Российской Федерации в упрощенном порядке" (далее - Постановление Правительства РФ № 690) органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано организовывать, учитывая обстоятельства крайней необходимости, места для временного содержания лиц, осуществлять финансирование расходов в порядке и по нормативам, аналогично установленным нормативными правовыми актами по финансовому обеспечению мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий.
Постановлением Правительства РФ от 22.07.2014 г. № 691 "Об утверждении распределения по субъектам Российской Федерации граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины и прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке" (далее - Постановление Правительства РФ № 691) Хабаровскому краю определена численность указанных лиц для обеспечения их приема и размещения.
Пунктом 3 постановления Правительства РФ от 12.09.2014 г. № 926 "Об отдельных мерах по организации пребывания на территории Российской Федерации граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины и прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке" (далее - Постановление Правительства РФ № 926) высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано определять порядок и сроки создания и ликвидации пунктов временного размещения в целях обеспечения проживания граждан Украины и лиц без гражданства, учитывая наступление осенне-зимнего периода и возможность самостоятельного обустройства граждан Украины и лиц без гражданства.
В силу указанных норм федерального законодательства утверждение Положения о ПВР входит в компетенцию Правительства Хабаровского края.
Вместе с тем, суд считает обоснованными доводы прокурора о том, что оспариваемая норма (подпункт 4 пункта 11 Положения о ПВР), возлагающая на граждан Украины обязанность в период пребывания в пункте временного размещения принять меры, направленные на урегулирование своего статуса на территории Российской Федерации, получить необходимые разрешительные документы в зависимости от цели и продолжительности своего пребывания в Российской Федерации, противоречит нормам международного договора и федерального законодательства, носит неопределенный характер.
В соответствии с абзацем 2 статьи 1 Соглашения от 16.01.1997 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины (далее - Соглашение), граждане Украины освобождаются от регистрации в компетентных органах по месту их пребывания на территории Российской Федерации, если срок такого пребывания не превышает 90 дней с момента въезда на территории государства другой страны, при наличии у них миграционной карты с отметкой органов пограничного контроля, поставленной при въезде на территорию Российской Федерации (далее - миграционная карта).
Постановлением Правительства РФ № 926 Федеральной службе безопасности Российской Федерации при осуществлении пограничного контроля поручено принять меры по выдаче миграционных карт гражданам Украины, прибывшим на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке через местные пункты пропуска (места пересечения границы), с проставлением в них отметки о въезде в Российскую Федерацию (пункт 1). Федеральной миграционной службе поручено организовать перевозку граждан Украины и лиц без гражданства; утвердить в недельный срок форму бланка уведомления о субъекте Российской Федерации, выбранном гражданином Украины или лицом без гражданства для пребывания и оформления правового статуса (пункт 4). Федеральной миграционной службе и ее территориальным органам поручено осуществлять правовое консультирование граждан Украины и лиц без гражданства (в устной и письменной формах), правовое информирование и правовое просвещение в соответствии с законодательством Российской Федерации в установленной сфере деятельности; выдавать гражданам Украины и лицам без гражданства бланки уведомления, указанного в пункте 4 настоящего постановления (пункт 6).
В соответствии с пунктом 4 Постановления Правительства РФ № 926 Федеральной миграционной службой приказом от 17.09.2014 года № 519 утверждена форма бланка уведомления о субъекте Российской Федерации, выбранном гражданином Украины или лицом без гражданства, постоянно проживавшим на территории Украины, прибывшим на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке, для пребывания и оформления правового статуса.
Данное уведомление содержит разъяснение о том, что период пребывания на территории Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации составляет 90 суток с момента въезда на территорию Российской Федерации при отсутствии оформленных документов для законного нахождения свыше указанного срока.
Постановлением Правительства РФ № 690 утверждены Временные правила предоставления временного убежища на территории Российской Федерации гражданам Украины и лицам без гражданства, постоянно проживавшим на территории Украины, прибывшим на территорию Российской Федерации в поисках убежища, в упрощенном порядке (далее - временные правила), которые определяют порядок предоставления указанной категории лиц, а также прибывшим с ними в поисках убежища членам их семей в соответствии с Федеральным законом "О беженцах" возможности временного пребывания на территории Российской Федерации по гуманитарным основаниям (далее - временное убежище) в связи с ситуацией, сложившейся на Украине.
Пунктом 2 Временных правил предусмотрено, что заявление о предоставлении лицу и прибывшим с ним членам его семьи временного убежища (далее - заявление) подается в соответствии с настоящими Временными правилами в территориальный орган Федеральной миграционной службы или его структурное подразделение.
Срок, в течение которого указанные лица должны обратиться с соответствующим заявлением, Временные правила не содержат.
Правительством Хабаровского края оспариваемой нормой установлено, что принять меры, направленные на урегулирование своего статуса на территории Российской Федерации, получить необходимые разрешительные документы граждане Украины обязаны в период пребывания в ПВР.
В соответствии с пунктом 1(1) Положения срок временного пребывания в ПВР указанной категории лиц составляет не более 30 суток со дня, следующего за днем размещения, без права повторного размещения, за исключением одиноких нетрудоспособных граждан Украины, семей с несовершеннолетними детьми, имеющих не более одного трудоспособного члена семьи, а также лиц, прибывших из Донецкой и Луганской областей Украины.
Из пояснений представителя Правительства Хабаровского края в судебном заседании следует, что лица, прибывшие из Донецкой и Луганской областей, фактически проживают в ПВР по полгода и более.
Таким образом, из системного толкования пункта 1 (1) и подпункта 4 пункта 11 Положения о ПВР следует, что одинокие, нетрудоспособные граждане Украины, семьи с несовершеннолетними детьми, имеющими не более одного трудоспособного члена семьи, а также лица, прибывшие из Донецкой и Луганской областей Украины, могут принимать меры по определению своего статуса и получению необходимых разрешительных документов и по истечении предусмотренных Соглашением 90 дней, а остальные граждане Украины, находящиеся в ПВР, должны это сделать в течение 30 суток, т.е. до истечения 90 дней.
Определенный оспариваемой нормой срок не соответствует положениям Соглашения, Временным правилам, приказу Федеральной миграционной службы РФ от 17.09.2014 года № 519.
Приняв оспариваемую норму, Правительство Хабаровского края вышло за пределы полномочий, предоставленных ему Законом о беженцах.
Доводы представителя Правительства Хабаровского края о том, что в оспариваемой норме цитируется федеральное законодательство, являются не обоснованными, поскольку федеральное законодательство аналогичной нормы не содержит.
Ссылка представителя Правительства Хабаровского края на пункт 5 Правил предоставления межбюджетных трансфертов, как предписывающий принять оспариваемую норму, суд считает не обоснованной.
Указанной нормой предусмотрено ведение субъектами Российской Федерации списков граждан Украины и лиц без гражданства с указанием фактической продолжительности пребывания (дней) на территории Российской Федерации и информации о постановке на миграционный учет в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее Списки).

Положением о ПВР предусмотрено, что для размещения в ПВР граждане Украины предоставляют администрации ПВР письменное заявление о размещении в ПВР, и следующие документы: 1) направление на размещение в ПВР, выданное Управлением Федеральной миграционной службы по Хабаровскому краю; 2) документы, удостоверяющие личность заявителя и членов семьи заявителя, прибывших с ним совместно на территорию Хабаровского края (пункт 2).
Граждане Украины, прибывающие в ПВР, а также убывающие из него, регистрируются в день прибытия (убытия) в журнале учета граждан, проживающих в ПВР (пункт 4).
Администрация ПВР обеспечивает прием (регистрацию) и размещение граждан Украины по направлениям Управления Федеральной миграционной службы по Хабаровскому краю (подпункт 1 пункта 5); организует постановку размещенных в ПВР граждан Украины, временно пребывающих на территории Хабаровского края, на миграционный учет - учет по месту пребывания в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (подпункт 6 пункта 5).
В соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона от 18.07.2006 № 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ" (далее - Закон о миграционном учете) иностранный гражданин в случае нахождения в месте пребывания обязан встать на учет по месту пребывания в порядке и на условиях, которые установлены в соответствии с настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
В силу указанных норм Положения о ПВР, а также Закона о миграционном учете, у Правительства Хабаровского края имеются все меры для получения информации, необходимой для составления Списков.
Кроме того, положения оспариваемого подпункта 4 пункта 11 Положения о ПВР не отвечают критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом (части 1, 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями.
Какие конкретно меры, направленные на урегулирование своего статуса, следует принять гражданам Украины, какие получить необходимые разрешительные документы, из текста оспариваемой нормы неясно.
Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса РФ,

решил:

Заявление прокурора Хабаровского края удовлетворить.
Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу подпункт 4 пункта 11 Положения о пункте временного размещения, организованном для размещения граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 25 июля 2014 года № 243-пр "Об организации работы по обеспечению временного социально-бытового обустройства граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке и находящихся в пунктах временного размещения" (в редакции постановления Правительства Хабаровского края от 07.02.2015 г. № 21-пр).
Сообщение о принятом судом решении опубликовать на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru, в издании "Собрание законодательства Хабаровского края" после вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Хабаровский краевой суд в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме.
Решение в окончательной форме принято 22 июня 2015 года

Судья Хабаровского краевого суда
И.Г.МОРОЗ


------------------------------------------------------------------